第147章 一不作二不休

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袁世凯解散了国会还不算完，索性一不作二不休，紧接着又对地方自治会动刀，于民国三年二月三日停办各地方自治会。

他的理由是：甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈，“各属自治会，良莠不齐，平时把持财务，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政”。

热河都统姜桂题电称，承德县头沟乡议事会“私设法庭，非刑拷讯”。

湖南都督汤芗铭电称各级自治机构平时“弁髦法令，鱼肉乡民，无所不至”。

山东民政长田文烈电称栖霞县乡民因自治会“私受诉讼，滥用刑罚，集怨酿变”。

浙江民政长屈映光电称浙省自治会侵权违法。……

列举了各地自治会的“罪行”，“着各省民政长通令所属，将各省现设之各级自治会立予停办”。

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地方自治是宪政民主制度的基础性结构，也是民主政治发展的重要标志。在中国，现代意义上的地方自治，是随着西方思潮的东来和清**的预备立宪活动，才得以在中国出现的。晚清的地方自治，在当时形成一股风潮，范围遍及全国，在中国宪政史上具有重要的影响。

近代地方自治思想，最先是由西方传教士和一批最早接触西方的知识分子引进中国的。

十九世纪中期以来，随着西方宪政思想的传播，中国的一批知识分子和政治精英开始倡导和推行地方自治。百日维新前后，地方自治概念开始引入中国。黄遵宪、康有为、梁启超等人认为，只有推行地方自治，才能奠定立宪政治的基础，挽救国家的危亡。

前边提到过，随着列强侵略的加深，国内外革命党活动的日益频繁，以及国内改革势力的呼吁，清**同意实行一定程度的变革。于是，国内外出现了大量以宣传救亡和变革为主题的报刊。尤其是在一九零五年前后，受日俄战争的影响，舆论界出现了一股主张宪政和地方自治的潮流。

我们看到了，在地方自治和宪政的声浪中，朝廷上下的部分开明人士也认识到实行宪政和地方自治的必要性。在全国上下实行宪政和地方自治的呼声中，清**决定将地方自治作为筹备立宪的重要事项。光绪三十四年(1908)十二月，清**颁布《城镇乡地方自治章程》，随即发布上谕，在全国推行地方自治。清末的地方自治分为两级，城镇乡级自治为下级自治，限五年内初具规模；府厅州县级自治为上级自治，限七年内一律成立。规定先行在城区进行自治实验，嗣后再推至乡镇。

但因各地情形不一，也有变通办理者。为了推动地方自治运动的开展，清**于宣统元年(1909)三月十六日颁布《自治研究所章程》，责令于各省省城及各府厅州县设立自治研究所，以“讲习自治章程，造就自治职员”。此外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊布宣讲，以资劝导”。这就为地方自治做好了人员和思想的准备。

次年，清**又颁布《京师地方自治章程》及其选举章程、《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，使自治政策更趋完善。

清政.府地方自治政策的制定，使地方自治成为政.府的一项基本国策，有力地推动了方兴未艾的地方自治运动，从而在全国出现了一股地方自治大潮。

晚清的地方自治运动是在民主宪政思潮的影响下出现的。它是国家与社会互动的结果，既体现了近代的民主特点，也体现出浓厚的民主精神。

其一，议员由选民自由选举，议决问题取决于多数，不失民主的精神。

其二，议事会与董事会既相互独立又相互制约，体现了近代的分权原则。议事会是议决机关，董事会是行政机关，后者由前者选举产生并受其监督。

其三，董事会成员不得兼任议事会议员，使行政工作能得到议决机关的有力监督，加强了议事会的监督功能。此外，亲属不得同时担任议员或董事会成员的规定，一定程度上避免了结党营私等腐败事件的产生。

其四，规定“现任本地方官吏者”、“现充军人者”、“现充本地方巡警者”、“现为僧道及其他宗教师者”不得选举或被选举为自治职员，使地方自治在一定程度上免受行政、军事和宗教力量的干预，具有一定的独立性。

地方自治是民间力量与**权力互动的结果。从地方自治的进程看，晚清地方自治首先由民间发动，而后经由**推动，逐渐由体制外向体制内推进。一些受地方自治思潮影响较深、经济发达、和外界接触较多的地区，在部分绅商的倡导和部分开明官员的支持下，地方自治搞得尤其出色。